我国法院调解制度的发展进路

厦门大学学报（哲学社会科学版）2024年第5期

作者简介：

张榕，女，福建大田人，厦门大学法学院教授、博士生导师；

陈胜铭，男，福建永安人，厦门大学法学院博士研究生。

摘要：法院调解一直是我国民事诉讼中极为重要的解纷方式。近年来，法院调解率的不断下降在一定程度上体现了理念固化以及制度创新不足的窘境。一方面，调解未能实效性地疏解法官的案件压力；另一方面，调解协议的自动履行率偏低常致当事人合法权益得到及时保障的预期落空。如果调解无法真正内化为法官、当事人及律师的自觉选择，便难以催生出真正意义的现代调解。因此，在当前法院日益严峻的“案多人少”背景下，如何使调解真正助益案件分流且能够实效性地疏解法官的审案压力，并尽可能确保当事人合法权益的及时兑现，在实现诉源治理目标的同时逐步克减执行案源，将是法院调解必须面对的挑战。而通过理念的更新及制度的优化，包括建构真正由法院主导的附设调解机构、确立强制调解制度、厘定调解前置的案件范围、协同保全制度促成调解以及当事人合法权益的保障等，将有望使我国法院调解制度重新焕发生机。

关键词：法院调解；案多人少；诉源治理；调解前置；执源治理

调解，一直被视为“东方经验”而备受关注。法院调解，则是陕甘宁边区政府时期为回应民众对司法审判的诉求而借鉴我国传统解纷经验的一种创新，其将调解充分融入司法审判形成了极具特色的“马锡五审判方式”。新中国成立后，法院调解一直都是我国民事诉讼中极为重要的解纷方式，也经历了一个由极度重视到理性对待并至重新倡导的过程。进入新世纪以来，对于法院调解的再度倚重，从某种程度上而言，既是因应新时期国家治理对于社会矛盾和纠纷化解的基本诉求，也是对世界范围内调解复兴态势的回应。事实上，调解在许多国家已不再是选择与否的问题，而是日益成为一种主流的纠纷解决方法。它是法律制度的有机组成部分，实际上拓展了人们关于正义、司法与纠纷解决的视野。同时，尽管我国法院一直较为倚重调解并将调解率作为司法考评的重要指标，但就近年来的法院调解现状来看，无论在民事纠纷的调解比例或是调解的具体成效方面，与预期均有一定的差距，法院调解制度的实践运作也面临诸多瓶颈。因此，法院调解制度活力的激发不但需要理念的变革，也需要具体运行机制的整合与创新。

一、法院调解率的变迁与调解的发展趋势

（一）我国法院调解制度的发展及调解率的变迁

法院调解一直是我国民事诉讼中最为重要的解纷方式。在革命根据地时期，我国形成了别具一格的“马锡五审判方式”，该审判方式的根本要义就在于通过调解化解纠纷以构建秩序。新中国成立后，我国的调解制度得到了承继，受到了立法和司法上的高度重视。改革开放后，随着民事诉讼立法的发展，我国法院调解制度经历了从“着重调解”（1982—1990年）—“自愿合法调解”（1991—2003年）—“调判结合、调解优先”（2004年至今）等三个主要的发展阶段，调解政策的变迁也对不同时期的法院调解率产生了明显的影响。而即便在同一阶段，亦可能因司法管理模式的变化或具体司法制度改革的深化而致不同年份呈现出不同的调解态势。

民事案件调解率体现了调解结案的比例，亦可在相当程度上反映法院调解的成效。以民事一审案件调解率为例，在“着重调解”（1982—1990年）阶段，法院民事一审案件的调解率均在65％以上，1982年为68.16％，1990年为65.71％，1985年最高达致75.3％；在“自愿合法调解”（1991—2003年）阶段，法院的调解率便开始呈现逐步下降的趋势，1991年最高为59.62％，2003年最低为29.94％；在“调判结合、调解优先”（2004年至今）阶段，2004年，国家提出建设和谐社会并强化调解的作用，该年法院调解率重回30％以上为31％，但至2008年，法院调解率大多在35％以下徘徊；2009年最高人民法院重新强调“调判结合，调解优先”，法院调解率开始回升，在2012年达致最高41.7％，但此后便开始逐年下降，至2022年达致最低22.0％。从上述数据中可以看出，自1991年颁行的《民事诉讼法》确立“自愿合法调解”原则后，我国法院的调解率便呈现出明显下降的趋势，与国内外普遍认知的中国法院高调解率的判断存在着较大的落差。尽管在2008年后最高人民法院通过绩效考评以及推行“调解优先”之双重政策强化，法院的调解率有所回升，但增长的比例较为有限且并未维系太多的年份，自2013年法院调解率便开始出现明显的回落。而2014年启动的员额制改革以及2015年正式推出的立案登记制改革使得法院“案多人少”的问题进一步凸显，民事案件的一审调解率在2014年后便直接降至30％以下且基本上呈现出逐年走低的趋势，并在2022年达到最低值。

同时，与民事一审案件的调解率相比，民事二审或再审案件的调解率则更低。以2010—2022年为例，民事二审及再审的调解率大多在15％以下，尤其在2015年之后，民事二审及再审的调解率基本上在10％以下且呈现逐步走低的趋势，其中2022年民事二审的调解率为7.0％，达致了民事二审案件调解率的最低值，而2022年民事再审的调解率为6.6％，只略高于2019年（5.9％）及2021年（6.2％）。因此，从调解率的变迁中可以看出我国的法院调解似已日渐式微，其与许多国家法院对于调解的日益重视形成了较为鲜明的对比。

我国法院调解率的不断回落在相当程度上呈现出国家政策层面和司法高层对于调解的不断倡导与地方司法层面虽积极配合却并不乐观的态势。事实上，我国所倡导的和谐解纷理念与当前世界范同内在解纷上对调解不断倚重的趋势极为契合，我国法院亦有长期积累且非常丰富的调解实践经验，但却未能带来调解制度的繁荣，值得深思与探究。

（二）调解制度的发展趋势

就世界范围而言，自20世纪70年代起，调解制度就已经开始了跨文化和跨国家的传播与流动。而调解在世界范围的几十年发展经验亦表明，它最终较轻松地穿透了意识形态、法律文化、学科和国界的堡垒，让人类得以共享。近几十年来，调解在普通法系国家的发展明显超越了大陆法系国家，其经历了排斥—接纳—广泛运用之历程。基于对司法的崇拜，普通法国家早年并不待见调解，但当诉讼迟延及诉讼成本高昂已成为严峻问题后，通过调解来加快纠纷解决进程及降低成本便成为法院、律师界及学界的共识，民间的自发组织与政府的推动共同发挥作用，并最终致调解深入人心，使之在纠纷解决中发挥着不可替代的重要作用。以美国法院的纠纷解决为例，进入法院的案件90％以上均可以通过庭前和解解决。据统计，1997年在联邦法院系统起诉的案件中，只有3％进入审判程序，到了2004年，这个比例下降到1.6％。有约20％的案件没有进入审前程序就终结了，其余70％以上的案件都在审前阶段，通常是在证据开示之后通过和解或者审前处置的方式得以解决。正如有学者所指出的：“‘和解’被描绘成了法院的主要目的，而审判则退居到次要辅助的位置。”在美国，法院是促进调解制度的核心力量，属于“司法推进模式的调解”，多数的调解项目由联邦法院自行管理，只有极少数的法院通过律师协会或者私立ADR组织来提供调解。

就英国而言，肇始于20世纪90年代的英国民事司法改革是英国ADR制度发展的分水岭，在此之前，ADR无论从官方到民间都未能获得充分的支持，但在司法改革中，为了解决诉讼迟延以及诉讼成本高昂的严峻问题，鼓励当事人通过ADR来实现正义成为改革的主要目标之一。1999年4月施行的英国《民事诉讼规则》确立了当事人协助法院推进纠纷解决以及参与ADR的义务，其具体机制主要包括诉前议定书、案件管理、诉讼费罚则、法律援助。通过诉前议定书和案件管理促成当事人选择调解，通过诉讼费罚则和法律援助基金支持等费用杠杆将纠纷引入调解解决，通过给予调解充分的市场化发展空间，使得调解在英国的纠纷解决中成效卓著。但与美国法院作为调解的积极管理者不同的是，英国法院并不愿意过多地介入调解等ADR机制而努力维持自己作为居中裁断者的角色，并选择将调解事务主要交由法院外的调解机构处置。英国调解制度的不断发展在相当程度上得益于法院对调解的鼓励、ADR组织对调解的开拓和相关人力资源的建设以及政府的进一步推动，政府、法院以及ADR组织对于调解共识的不断凝聚，促成了民事纠纷的高调解率。例如，根据英国纠纷解决中心（CEDR）发布的2016年度《民商事调解市场及调解员现状调查报告》，英国民事纠纷的调解成功率约为86％。

相对于普通法系国家调解蓬勃发展的态势，大陆法系国家的调解发展则相对沉寂，道路也多坎坷。其背后的法律文化背景是，法律职业内部不愿意利用调解，调解耗时费力，以及法官没有充足的动力等都是调解在大陆法系国家遭遇挫折的原因。以德国为例，由于民众对司法的高度信任以及与普通法系国家相比诉讼延迟问题并不严峻、诉讼成本较为低廉，诉讼仍是民众权利救济的首选。尽管德国于2012年7月颁布了《促进调解及其他诉讼外冲突解决程序法》，但该法较为强调当事人选择调解的自主性，相应的激励机制如讼费减免、法律援助等亦不够周全，使得调解及其他诉讼外纠纷解决方式发展的动力有限，至今仍只是一种辅助的纠纷解决方式。但值得注意的是，近年来，在线调解在德国取得了长足的发展，尤其是在消费纠纷的处理方面成效显著。同时，德国《民事诉讼法施行法》规定各州可以对标的金额低于750欧的财产争议以及邻地争议等案件实行诉前强制调解机制。与德国相比，法国在调解以及其他ADR机制的促进方面比德国更为滞后，其调解制度主要用于家事纠纷的解决，在商业、消费以及其他纠纷上调解的作用均较为有限。由于对当事人选择调解的激励有限以及法官对于采用调解的积极性不足，法国在调解及其他替代性纠纷解决方式的推进上仍面临诸多挑战。

日本则是大陆法系国家中调解制度发展相对较好的国家。其在保留传统特质的同时兼采了普通法系国家ADR发展的经验，使调解制度焕发出新的生机。调解作为一种重要的解纷方式在日本有着悠久的历史并深受民众欢迎。进入新世纪后，为因应ADR发展的世界潮流，日本于2003年7月修正了《民事调解法》和《家事审判法》，创设了律师兼任调解法官制度。日本调解制度可分为法院附设调解、民间调解及行政调解三类，其中法院附设调解由法院负责管理和运作，包括了家事调解和民事调解，家事案件中离婚、收养等涉及婚姻家庭的案件实行调解前置，当事人在起诉前必须先行向家事法院申请调解。民事调解程序既可由当事人申请启动也可由法官依职权启动，只要一方当事人申请调解，无论另一方当事人是否同意，调解程序都依法强制启动；如果另一方当事人经传唤拒不出席调解，法院有权视情况对其处以5万日元以下的罚款。

从域外各国调解制度的发展变化来看，自20世纪90年代以来，传统的普通法系国家典型的如英国、美国等，均从原本对调解及其他的多元解纷方式的漠视和排斥转向了接纳与推广，这在相当程度上契合普通法系国家希望通过调解以及其他多元解纷方式破解其诉讼程序迟延、诉讼成本高昂等严重滞碍民众诉权保障之痼疾的初衷，亦与司法理念的改变密切相关。在现代司法背景下，法院的司法角色已经从传统的受理、裁决案件向综合性司法管理职能发生转变，并在越来越多的案件中扮演“引导者”而非“裁判者”的角色，并为当事人提供交涉的处所和规范。相对而言，大陆法系的代表性国家如德国、法国等，诉讼效率较高，当事人的诉讼成本较低，法官亦更青睐于展示裁判的技艺。尽管ADR的发展浪潮也直接或间接推进了这些国家多元解纷机制的立法与实践，但总体而言，其成效仍较为有限。日本则是大陆法系国家中在传统调解的基础上吸纳现代ADR发展的合理因素并促成调解制度不断优化的国家，其调解机制不但能够更好地服务于纠纷的解决，且可以普惠于民众。各国调解制度的发展也提供了一个重要的启示，调解需要引导和激励，而适度的强制可以为调解的发展带来更广阔的空间，并逐步养成民众理性解决纠纷的意识。

二、“案多人少”下的法院调解窘境

客观而言，经验基础极为扎实的我国法院调解之所以即便得到不断地倡导和激励，却依然呈现出调解率逐步下降的态势，其主要的成因或许在于当前的调解未能实效性地疏解法院及法官的案件压力。同时，调解协议的自动履行率偏低也常常致使当事人合法权益得到及时保障的预期落空。因此，调解并没有真正内化为法院、法官、当事人、律师乃至社会各界的自觉选择，亦无法催生出真正意义的现代调解。

（一）法院调解未能实效性地疏解法官的审案压力

从普通法系国家调解制度的发展来看，其直接的动力在于消解诉讼迟延以及诉讼成本高昂的痼疾。而随着调解制度的发展，调解所具有的理性化解纠纷的优势、利于法律关系修复的潜力、契合当代协同主义的诉求等特质亦逐步被法官、当事人、律师认可，并进而转化为纠纷解决中各方参与主体自觉的选择。调解的发展进程既充满挑战，亦需要通过不断的探索以寻求一个更为周全的方案，而适度的激励与强制在调解的发展中同样发挥着不可或缺的作用。从大陆法系代表性国家德国和法国调解制度的发展来看，由于其相对于普通法国家而言诉讼迟延和诉讼成本高昂的问题并不严峻，通过调解以及其他多元纠纷解决方式疏解法院诉讼压力的动力不足，尽管调解也被鼓励，但当事人自愿亦获得更多的重视。同时，对于诉讼效率相对较高的大陆法系国家的法官而言，调解可能比判决更耗时费力，反而可能导致诉讼效率的低下。事实上，在普通法系国家如英美等国以及大陆法系国家日本，之所以其调解制度能够有较好的发展，并可以起到在相当大程度上消解诉讼压力的作用，很重要的原因在于调解的职责并不是主要由法官来承担，无论调解是否由法院主导，调解的职责主要都是由法官之外的人员承担的，这样的调解方可在真正意义上缓解法官的案件审理压力。

对于我国而言，为何法院调解率并不理想，或许在相当程度上根源于调解与判决相比不但不能提升诉讼效率和缓解“案多人少”的窘境，反而可能进一步加剧法官的审案压力。我国2015年5月正式运行立案登记制后，法院受案急剧增长。据统计，2015—2021年，全国法院受案数从17659861件增至31539810件，年均增长12％左右。而2017年7月完成的法院系统员额制改革数据显示，全国法院从原211990名法官中遴选产生120138名员额法官，入额法官人数为原法官人数的57％左右，减少四成以上。在案件大量增长而法官人数却减少了43％左右的情况下，法院系统的人案矛盾凸显。如果法官在人员大量减少并需要承担更为繁重审判任务的情况下，还要耗费可能比直接作出裁判更多的心力去帮助当事人进行沟通和协调等调解工作，显然既不现实亦会使法官在心理上产生反感和排斥。

同时，与大陆法系的德国和法国等国家相比，我国的案件审结期限更短、诉讼效率更高，诉讼法所规定的各类案件的一审及二审的审限在世界范围内都属于极为高效率甚至可能是最高效率的。以民事案件为例，根据《民事诉讼法》的规定，一审普通程序的审限为6个月，简易程序为3个月；二审的审限为3个月。而王亚新教授在对我国民事案件审限和结案率问题的调研中发现，我国许多适用普通程序审理的案件甚至并不需要6个月的时间，大约在2个月内就可审结。之所以会有如此高的效率，主要原因在于我国法院系统已建立了针对每一个法官承办案件的过程和结果进行监督和管理的绩效考评机制，法院每年或定期会对每名法官的日常审判工作的质量和绩效进行评价考察，而这些评查考核的结果往往可能与法官的晋升或报酬等激励方式“挂钩”，案件是否能够在法定的审理期限内终结就是作为考核对象的重要事项之一。与我国相比，德国在诉讼法中并无规定审限。虽然，德国是世界公认的司法效率较高的国家，但其地区法院审理的一审案件中有21.7％在12个月内被审结，9.6％在24个月内被审结。2018年欧洲司法效率委员会（CEPEJ）发布的评估报告显示，2016年，欧洲各国一审民事案件的平均审理时间在已经有所改善的情况下仍达235天。可见，我国的诉讼效率明显高于德国和其他的欧洲国家，在较为严格结案率的考评下，法官对案件进行调解的动力可能比德国或法国等国家的法官更为不足。

学者的相关调研也印证了上述判断。例如，苏力教授指出：“若强调调解并要获得成功，法官肯定要比判决支付更多时间、精力，要搭上更多个人休闲时间，花费更多心力，设计更多的方案。”尽管调解从某种程度上而言也存在诸如化解疑难或敏感案件可能带来的风险、减少事实认定证据不足或法律适用困难可能出现的困境、规避当事人上诉或信访可能带来的追责等长处，但在结案率考评的重压之下，法官首先考虑的是如何尽快结案。有学者指出，法院调解在相当程度上需要通过加大法官调解工作频次来实现调解的目的，其不但摊薄了本来就在诉讼“爆炸”中捉襟见肘的司法资源，加剧了不同程序阶段法官额外的工作负担，还造成了“调解内卷化”的司法效率问题，可能使众多一线法官在激增的案件和绩效要求面前无所适从。因此，如果调解无论从职业尊崇的角度还是从诉讼效率的角度与判决相比都没有优势，那么，法官即便不能质疑强化调解的司法政策，亦较难将其作为自觉的选择，这也能较好地说明为何在调解司法政策不断强化的同时法院的调解率却逐步下降。尤其是自2014年开启的员额制改革及2015年5月实施的立案登记制致法院“案多人少”态势更为严峻后，法院的调解率便一路下滑，未曾再上过30％。

毋庸讳言，调解与判决都是一种结案的方式，并不存在绝对的孰优孰劣的问题，我国传统调解的兴盛在相当程度上或许可以归因于运用调解化解纠纷与熟人社会更为契合的理念；西方各国早年对于调解的排斥亦在于对判决更有助于明晰当事人之间实体权利义务归属观念的认同。随着社会的发展，解纷的理念已不断更新，对于具有重要的法律价值并可能对公共政策的形成产生重要影响的案件运用判决显然可以更为清晰地展示决定依循的理念基础、思辨的逻辑进路以及裁量的价值权衡等。但对于绝大多数主要目标在于化解纠纷并尽可能将对彼此关系的损害降至较低程度的案件而言，调解应更为妥适，并契合从对抗走向协同之现代诉讼理念的转变趋势。

（二）法院调解未能实现当事人对于“案结事了”的基本预期

我国法院改革自20世纪80年代末期始至今历时已近35年，法院调解经历了由极度重视转向理性看待再至重新强化的发展进程，而共同的认知在于以调解的方式解决纠纷与判决相比更有利于“案结事了”，并更有助于社会矛盾和纠纷的化解。但如果调解不能转化为法院及法官、当事人和律师的自觉选择，调解与判决相比或许不但效率更低，而且也未必更有利于“案结事了”以及社会矛盾和纠纷的化解。事实上，李浩教授的调研显示，自再度强化调解以来，大量以调解方式结案的案件进入强制执行程序，调解结案与判决结案相比并没有带来当事人自动履行生效法律文书的明显优势，诸多法院调解结案进入执行程序的达到了40％以上，有的甚至达到65％以上，比判决的自动履行率还低。正如其指出的：“调解案件进入执行比例畸高违反了调解的规律，颠覆了调解的比较优势，侵蚀了债权人的权益，削弱了调解本应具有的‘案结事了’的功能。”

同时，学者的多地调研亦显示法院调解还存在“高反悔率”、“高信访率”和“高申请再审率”等严峻问题。故而，就法官而言，通过调解结案或许在相当程度上是为了满足对于调解率考评的要求，至于双方当事人是否确实通过沟通及协商化解纠纷以及债务人是否主动履行义务，或许并非其关注的重点。事实上，在调解中为了尽快促成协议的签署，法官可能会要求权利人先行让渡部分权利，同时，调解也可能成为义务人拖延履行的手段。

上述问题在执行和解中也可得到明显印证。为破解“执行难”及提升法院的执结率，最高人民法院在《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第108条规定执行结案的方式包括“当事人之间达成执行和解协议并已履行完毕”，按照该规定，如果只是双方当事人自愿协商达成和解协议，并不构成结案的条件，执行和解协议履行完毕方可结案。但在实践中，只要当事人达成和解，无论是否开始履行或者履行完毕，法院通常会以裁定终结执行或终结本次执行程序来做结案处理。有学者指出，民事“执行和解”一度在有些地方法院占到执行结案量的1／4以上。不过，与“高和解率”始终如影随形的是“高反悔率”。执行当事人不履行或不完全履行和解协议的现象屡见不鲜，比例甚至高达50％左右。因此，如果权利人在先行让渡部分权利后却遭遇了无论是在实体结果或最终权利的实现上都不如判决的境况，义务人却可借调解进一步侵蚀权利人的权益并拖延或拒绝履行，调解便可能凸显其公正与效率上的双重劣势。

综上，如果法院调解既不能为法官消解审案压力带来实效又不能实现权利人对于权益保障的基本预期，却可能成为债务人克减义务以及不履行或迟延履行的手段，那么，即便在政策层面如何重视和推崇，也难以阻挡法院调解逐步衰落的趋势。从前述2015年以来法院民事案件一审、二审及再审调解率呈不断下降的态势中，便可得到很好的印证。

三、法院调解机制优化的可能进路

事实上，无论是从国家治理层面还是法院系统破解“案多人少”的困境层面，我国政府以及最高人民法院对诉源治理的必要性均已有充分的共识。而从纠纷解决机制运行的当下国情出发，若欲使调解在法院的解纷中重新焕发生机，必须确保调解既能够实效性地缓解法官的案件审理压力，又能够更好地周全当事人双方权益保障的平衡尤其是权利人权益的实现，并促成整体社会解纷理念的重塑，使调解真正深入人心且能够助益和谐社会的建构。

（一）建构由法院主导并直接服务于案件分流的附设调解机构

当案件进入法院后，我国法院目前一般的处置方式为通过“预立案”机制对案件先行诉前调解，尽可能促成当事人在诉前达成调解协议以化解纠纷。其基本模式为：法院对当事人起诉至法院的案件，根据案件类型，在征得当事人同意后，暂缓立案或编入预立案号，将案件交由诉调对接平台先行调解，在规定期限内（一般30日至60日）无法调解或调解不成的，再由法院正式立案。根据相关的法律规定和司法解释，无论是人民调解、行政调解、行业调解，包括诉调对接平台所进行的先行诉前调解，达成调解协议后，当事人都可向法院申请确认调解协议的效力。最高人民法院自2017年开始公布调解协议申请司法确认案件数，2017—2022年分别为197010件、253294件、349131件、561190件、387294件、89206件。尤其是2022年，申请司法确认的案件数直线下降，仅有8万余件。可见，当前通过诉调对接平台进行的先行调解在诉源治理及案件分流方面的成效极为有限。

诉前调解不成的案件则通过正式立案进入诉讼程序，前述最高人民法院公布的一审、二审及再审调解结案数即正式立案进入诉讼程序后以调解结案的案件数。立案后的调解如前所述，因其既不能实效性地疏解法官的审案压力亦无法确保债权人的合法权益得到及时兑现，而致近年来的调解率逐年下降，我国法院调解的优势已不复存在。

因此，当案件进入法院后，在无论诉前及诉后调解均无法达致预期成效的现实情况下，比较现实的路径应是明确诉调对接中心的法律地位，直接将其改造为法院附设的调解机构，名称可更改为“法院附设调解中心”或“法院调解中心”，直接服务于法院案件的分流，并以审理程序和案件类型作为分流的依据。事实上，前述的域外各国调解制度发展的相关经验同样可以为我们提供较好的启示，直接由法院主导的美国和日本的法院附设调解机制在疏解法院的案件压力方面成效卓著。相对地，对于更多依赖法院外调解力量的英国以及法院和法官自身较为排斥调解的德国和法国而言，虽然英国的调解制度已有了长足的发展，但其在分流法院案件压力方面则显然不及美国，而德国和法国在法院案件处置中对于调解的利用不仅与英美等国差距甚远，亦明显不如日本。

可见，只有建构由法院主导并直接服务于案件分流的附设调解机构，方能实效性地缓解法院及法官的案件压力。一方面，该附设调解机构通过承担法院诉前调解职责可以从根本上减轻法院的立案压力，但其必须以下文将阐释的明确诉前调解案件范围为基础。诉前调解将成为法院案件分流的规范化制度，并可为不同类型的案件匹配更为契合的纠纷解决程序与方式。另一方面，该附设调解机构通过承担诉讼内转交调解案件可以从实质上减轻法官的审案压力，并将极大地消除法官因担心调解比判决更耗时费力而排斥调解的顾虑，使法官摆脱调解率考评的羁绊，促成法官对调解的认同并内化为自觉的选择。

调解中心人员的配置，可根据法官员额制比例设定将辅助人员缺口部分作为调解中心人员配置的依据，按照法官员额制改革确定的法官、辅助人员、行政人员39％、46％、15％比例计算。员额制改革前法官占比为58％，如果未进入员额的19％的法官转任法官助理，辅助人员尚缺编27％，即便将占比约16％的书记员归入辅助人员，辅助人员尚缺口11％。尽管我国法院人员比例的构成是历史形成的，扩充编制亦较为困难，但可以通过政府聘用的方式将辅助人员不足的部分补足。将该部分缺口比例人员归入真正从事审判辅助工作（即案件的调解工作）的法院调解中心最为合适，其可作为调解中心的固定成员从事诉讼案件具体调解的组织、协调及主持和参与调解。同时，延续以往的经验，法院调解中心可通过法院办公经费的支持聘用退休法官、律师、仲裁员、公证员、具有丰富社会经验的人士等担任调解人员，利用他们的专业知识和社会经验，协助法院案件的调解。事实上，如果法院附设调解能够真正发挥作用，法院“案多人少”的境况完全可以逐步得以化解，其可将绝大多数的纠纷消解于诉前或审前准备阶段，并可极大地降低国家及当事人的司法成本。

（二）建立强制调解制度，明确诉前先行调解的案件范围

长期以来，我国法律十分强调法院调解的自愿性，但囿于司法政策的倾斜以及法院系统调解考评的压力，在司法实践中不规范的变相强制调解仍在不同程度上存在，导致调解自愿原则与实际运作脱节，而这亦是法院调解备受诟病的主要成因。长期以来，我国对调解自愿的理解存在一定程度的偏差。调解自愿应主要体现为调解协议达成的合意，但在诉前将更适宜通过调解解决的案件纳入先行调解，作为开启诉讼的前置程序，以促成当事人尽可能通过合意化解纠纷并修复当事人之间的关系，在诉后基于法官在纠纷解决上的专业经验以及个案本身的具体情形，引导、促成当事人的调解意愿或适时依职权将争议交付调解，并不背离当事人权益保障之基本原则，这亦是现代调解发展的重要基础。

从世界范围调解趋势的不断发展和强化的过程中我们可以发现，尽管对调解的自愿性大多予以倡导，但也不存在绝对的自愿，在如何促成当事人的调解意愿方面，许多国家会通过相应的方式进行或多或少的激励或给予相应的制约。同时，各国在从传统意义上的自愿调解逐步转向适度强制调解的过程中，所倚重的具体路径亦有明显不同。一般而言，调解之后发达国家典型的如美国、英国、加拿大、澳大利亚等，其强制调解模式基本上属于法官裁量型模式，即通过立法将依职权启动调解程序的权力直接赋予法官，由其决定受诉案件是否适宜或者需要交付调解。该模式使得几乎所有的案件均可能适用调解并极大地提高调解的适用率。在纠纷解决中原本较为青睐调解的国家和地区，如日本或我国的台湾地区，则更倾向于通过立法明确诉前强制调解案件的范围，而当案件进入诉讼程序后则由当事人合意调解或由法官裁量交付调解。

从我国法院调解的发展历程来看，在法律规定的“自愿调解”与司法政策倾斜及系统内考评压力下异化的“强制调解”之间不但常常出现游离，而且较易出现走极端的问题，故而，为避免实践运作中可能出现的恣意，我国更宜借鉴日本或我国台湾地区的模式，即通过立法直接明确诉前强制调解的案件范围。可将适用小额诉讼程序审理的案件以及以调解先行处理更为妥实的类型案件如婚姻家庭、继承纠纷、劳动争议纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、交通事故纠纷、医疗纠纷、合伙协议纠纷等案件列入诉前强制调解案件，当事人起诉的视为申请调解，均先行进入调解中心进行调解，调解不成的可转入诉讼。对于其他非强制调解案件，当事人亦可在起诉前合意申请调解或在诉讼后合意转入调解或由法官根据案件具体情形依职权交付调解，法律亦可对诉讼中法官可依职权交付调解之案件类型作出基本的界定。

特别应当强调的是，重塑或者优化我国当前的法院调解并不是因为调解是纠纷解决或者诉源治理的万能良药。只要能够通过沟通和协商解决，即便纠纷已进入司法途径都应尽可能促成。同时，强化调解对于我国的纠纷解决还有一个特殊的价值，即有助于双向消解纠纷、解决机构及当事人的非理性行为。就法院和法官而言，尽管长期以来司法政策上均较为倚重调解，法院系统内部也有调解率的考评指标，但当比判决更为耗时费力的调解将直接影响在考评中更为重要的结案率指标时，加之近年来案多人少问题愈发严峻的背景，调解率的下降便成为必然。如果调解不能内化为法院及法官的自觉选择，其便不具有可持续性，并无法将其“通过沟通和协商理性化解纠纷”之核心要义真正贯彻于具体的纠纷解决过程中。即便通过调解结案也难以案结事了，前述的大比例调解结案的案件进入执行程序便可充分说明问题。故而，应通过明确诉前调解案件范围，取消对法院及法官调解率的考评，将法官从调解加审判的重负中解脱出来，促成法官及时将更适宜调解的案件交付调解中心进行调解，实现调解与审判互补并良性互动。就当事人而言，许多民众在缔结民事法律关系时缺乏基本的风险意识，而在纠纷发生后亦不善于理性沟通并及时止损，如果历经审判程序与执行程序后仍然无法兑现权利便极易将责任归咎于法院，并可能滋生涉诉信访等影响社会稳定的行为。因此，倡导当事人通过理性沟通和协商化解纠纷，有助于培育民众对法律行为自负其责的基本风险意识并养成民众理性的诉讼观念。

（三）合理运用保全措施促成调解并实现权益保障

保全制度的设置在相当程度上是为了保障法院生效裁判得到执行，目的在于维护胜诉一方当事人的合法权益以及法院生效判决的权威性和严肃性。事实上，无论在诉前或诉后，无论以调解结案或判决结案，当事人均可申请保全，必要时法院也可依职权采取保全措施。因此，保全不但可保障生效裁判的执行，也可保障生效调解的执行。甚而，保全对于促成调解亦是多有助益的，因为一旦采取了保全措施，债务人不履行或逃避履行的概率降低，债务人希望借助调解以获取更有利于自己的纠纷解决结果的概率便会提高。但正如李浩先生所指出的，无论是就人们的常识还是法理而言，调解都应当是一种比较彻底的纠纷解决方式。调解协议既然是当事人自愿达成的，调解协议的履行就不应当出现大的问题，大多数当事人应当能够主动地履行法院调解书确定的义务。一般认为，保全在调解的促成以及调解协议的履行上所能发挥的作用应是较为有限的，但如前所述，我国法院调解结案的案件大量进入强制执行程序，调解主动履行的预期与司法实践的真实情形之间出现了明显的落差。而对于诸多以让渡自己部分权利来获取协议的达成并期待义务人主动履行的权利人来说，调解协议仍需要通过强制执行来实现。这不但未能降低诉讼成本，反而折损了应得的利益，必将动摇其对调解制度以及司法公正的信任。义务人则可能借由调解拖延履行或进一步侵蚀权利人的利益，使得调解不但无法如期实现“案结事了”，权利人甚至可能要付出比判决更高的代价。因此，基于保全制度的主要功能在于保障权利人最终权益的兑现，是否可以考量通过保全来促成调解并确保调解协议的履行以进一步优化法院的调解格局？

事实上，无论是域外或本土的实践都为保全与调解的协同提供了很好的经验借鉴基础。以日本为例，为防止当事人或其他人的行为给调解程序的顺利进行造成障碍，其《民事调解法》第12条设置了类似诉前保全的制度，该条规定在调解程序开始前，调解法官或非专业调解员根据当事人的申请，在认为必要的情况下可以要求对方当事人或其他相关人员不得擅自处分有关财产或实施特定行为。如果当事人或相关人员不遵守，法院可对其处以10万日元以下的罚款。在国内，曾被最高人民法院授予“全国模范法官”的江苏法官陈燕萍，在其所承办的案件中通过调解成功化解矛盾纠纷的比例超过了70％，而“陈燕萍工作法”的一个重要特质就是通过及时采取财产保全措施来确保权利人合法权益的实现。陈燕萍法官的工作经验表明，在诉前或诉讼中及时掌握义务人的财产信息并采取保全措施，当事人到庭参加诉讼的比例、调解的成功率都会明显提升，并在诸多可能面临未来执行难的案件中顺利帮助权利人实现权益，真正做到案结、事了、人和。

保全不但有助于破解调解协议履行的困境，而且有助于促成当事人通过理性沟通达成协议化解纠纷。在当事人申请调解或进入调解程序后，通过法官和调解人员及时释明并由当事人申请采取保全措施，将在极大程度上确保当事人合法权益的实现。我国由于在民事诉讼法中明确规定了诉前保全制度，因此，当事人在将纠纷交由法院调解中心调解前后，均可申请诉前保全措施；在案件进入诉讼后如果经当事人同意或法官依职权交付调解，当事人可以申请法官依职权采取诉讼保全措施。根据最高人民法院公布的数据，2020年全国法院系统强制执行的案件首次突破了1000万件，大量的判决案件及调解案件进入执行程序，对当事人权益的保障或司法权威的维护均构成了严峻的挑战，如何更好地发挥保全制度的作用将具有深远的意义。我们有理由相信，如果能够真正发挥保全制度在调解中的作用，必将在相当程度上减少调解协议进入执行程序的概率，并有望在诉源治理的同时实现执源治理的目标。

人类社会充满着各种各样的矛盾，有交往难免有争议，有合作就可能有纠纷，有利益就必然有冲突。对于纠纷的解决，人类社会也经历了从更多的强化对抗逐步走向更为倚重协同的不断发展的过程，解纷理念的改变亦带来了制度的深刻变革。事实上，纠纷发生便意味着对既有秩序的否定与破坏，如何通过合理的纠纷解决方式尽可能地弥合当事人之间的歧见，并通过相应的制度配置促成当事人更多地选择通过理性沟通与协商化解纠纷，最大限度地避免争议在司法过程中的不必要扩大，将对既有秩序损害的不利影响降至最低程度，当为所有国家在纠纷解决机制配置中首先必须考量的。我国的调解历史源远流长，调解文化根深蒂固，法院调解在我国的纠纷解决中具有无可替代的独特价值。尽管在发展的过程中可能出现一些波折，但只要明晰发展的进路，法院调解制度必将助益我国新时代国家治理对于社会矛盾和纠纷化解的基本诉求。